1946年6月，蒋介石悍然撕毁停战协定，在进攻中原解放区前夕，单方决定堵塞黄河郑州花园口，让河水回归故道，妄图分割和淹没冀鲁豫、苏北、淮北3个解放区，构筑“黄河防线”，阻挡晋冀鲁豫野战军渡河南下。

对此，中共中央一方面以大局为重，同意黄河堵口归故计划，以便拯救饱受黄水泛滥之苦的豫皖苏人民；另一方面提出了先复堤、迁移河床居民而后堵口的合理主张。虽然国民党政府一再推翻协议，推延支付复堤公款和河床居民救济费，但由于以周恩来为首的中共代表坚持有理、有节的斗争，终于推迟了堵口，赢得了复堤时间，取得了“反蒋治黄”的斗争胜利。

▲黄河泛滥群众流离失所无家可归

1938年6月9日,当日本军队进逼中原的时候,蒋介石为了掩护其军队撤退,以“遏止日军西犯”为由,密令其新五军炸开了河南省郑州以北花园口黄河大堤,企图以水代兵,利用黄河之水阻止侵占徐州的日军西犯,结果此举不但未能阻止日军的进攻,反而使黄河水冲出故道,向东南夺淮入海。黄河泛滥,使豫、皖、苏三省受灾地区达44个县、市,1250万人口,淹死89万人,造成了震惊中外的大浩劫。

▲1945年8月黄河下游地区解放区形势图

1945年日本投降后,蒋介石在美国的支持下,又决定重筹花园口大堤决堤口门,让黄河水回归故道。这一决定，表面上是为了解除豫、皖、苏黄泛区人民的灾难,而实质是妄图再次“以水代兵”对付解放区,把地处黄河下游地区的冀鲁豫解放区一分为二,并企图以此割断华北解放区与中原、华东解放区的联系,实现对解放区各个消灭的目的。

▲周恩来与（左二）与联总、行总代表就黄河渡口复堤工程和解放区救济问题进行谈判

面对蒋介石集团的恶劣行径,中共中央以豫皖苏黄泛区人民的利益为重,同意黄河回归故道,但决不同意国民党政府在下游末复堤整堤,即先堵口后放水的行动,提出黄河故道两岸冀、鲁、豫的人民应该同样照顾。因此,中共中央主张先复堤、浚河、迁移河床居民,然后堵口,不使下游发生水灾。对于蒋介石水淹解放区的阴谋,则坚决揭露和反对。这样,国、共两党围绕黄河归故问题,进行了一系列的谈判,展开了一场尖锐的斗争。

▲1946年7月，周恩来（左二）在上海出席黄河堵口复堤工程联席会议

1946年3月1日，花园口工程开工，国共双方关于此事的谈判也随之开始，参加谈判的有国民政府黄河水利委员会和行政院善后救济总署的代表，有解放区的冀鲁豫、渤海区代表，还有联合国善后救济总署代表。国共双方于3月下旬开始谈判，先后在4月7日、15日达成《开封协议》与《菏泽协议》，商定堵口与复堤同时进行，堵口合龙日期则视复堤情形而定；迁移居民由行政院发给迁移费；豫鲁两省修防处由中共代表参加。

然而国民党方面却屡屡违背或拒不执行协议的有关规定，依然按赶在当年大汛前完成堵口的原计划，加速施工。为此，5月7日，《解放日报》发表了题为《国民党当局破坏治黄协议，企图水淹解放区》的文章，谴责国民党政府背信弃义、加紧堵口、一意孤行的行径。为了进一步落实这两个协议，解放区派赵明甫、王笑一同联总河南区主任范海宁前往南京同周恩来一起与国民党政府水利委员会、黄委会、堵复局、联总、行总的代表进行了谈判，于18日达成《南京协议》。随后，周恩来也与联合国善后救济总署署长福兰克芮、联总工程顾问塔德商定《六点口头协议》。双方同意下游复堤工程应先完成；由黄委会供给技术；材料、工粮款由国民政府从速拨给；堵口工程以不使下游发生受灾为前提。冀鲁豫边区政府为防止国民党当局的违约行动给解放区造成损失，迅速命令沿黄故道各专署、县政府和修防处、段，立即组织群众开工疏河复堤，解放区复堤工程全面开工。

1946年6月，国民党政府开始了对解放区的全面进攻。为了最大限度地维护下游人民的利益，我党在进行自卫反击的同时，仍就堵口工程事与国民党当局进行谈判。7月16日，周恩来飞抵南京，在同马歇尔商谈时指出，治黄问题应脱离政治、军事来解决。19日，周恩来亲自考察花园口堵口工程。随后到上海，与行政院善后救济总署署长蒋廷黻、水利委员会委员长薛笃弼、联合国善后救济总署代表等，就堵口复堤又在上海两度会谈，这是国共间就此事进行的最高级别的会谈。在谈判过程中，经过激烈的辩论，我方据理力争，最后在7月22日，三方签署《上海协议》。国民党当局有关方面被迫承诺为复堤工程向解放区支付60亿元工料费，给迁移居民拨款150亿元救济安置以及洪水期间不再堵口。尽管该协定与解放区的实际要求还有一定的距离，但不仅为解放区争取了赶修堤防工程的时间，而且争得了大量的物资和费用。

《上海协议》签订后，国民党并未认真履行。相反，国民党军队在8月进攻冀鲁豫和山东解放区，并采用特务破坏，武装袭击，挖堤决口，用机枪扫射治河员工，抢走和毁坏治河物资等惯用伎俩，使解放区下游复堤工作无法正常进行。为此，解放区沿岸居民组成青壮年抢险突击队，冒着国民党军队和飞机的袭击轰炸，在沿岸广设岗哨，昼夜派人看守堤坝，日夜战斗在黄河大堤上。由于组织严密，措施得力，使国民党当局的阴谋未能得逞。

1946年10月，花园口堵口工程在国民党政府的坚持下再度复工。12月27日，黄河引河挖成并开始抛石，咆哮的黄河水即将回归故道。面对国民党政府这一不顾人民死活，为其军事目的强行堵口的行动，1947年1月8日，周恩来在延安发表严正声明，指责国民党政府置下游人民生命财产安全于不顾，违背堵口与复堤同时进行的原则，揭露国民党方面的违约行动，要求全国人民和国际正义人士共同起来呼吁制止国民党政府的反动行径。2月7日，我党代表董必武又与行政院善后救济总署新任署长霍宝树和联总官员在上海会谈。由于我党的坚决斗争，国民党不得不作出让步，同意花园口合龙日期视下游复堤情形而定。

▲黄河花园口合龙纪念册

但国民党当局仍然不顾下游的实际情形，再一次违背协议，在下游复堤工程还没有完成的情况下，于3月15日将堵口大坝合龙，黄河水回归故道。为了彻底粉碎国民党当局水淹解放区的阴谋，冀鲁豫解放区紧急动员，号召全区人民“一手拿枪、一手拿锹，用血汗粉碎蒋、黄的进攻”。从4月份开始，出动30万民工组成的治黄大军日夜奋战在300余公里的大堤上。经过解放区广大军民的共同努力，一条人工筑成的钢铁长城屹立在黄河的北岸，使解放区安全渡过了黄河回归故道后的第一次大汛，将损失减少到最低限度。但随着内战的烽烟四起，5月17日，解放区代表被迫撤出开封。7月初，双方关于黄河归故的谈判最后结束。